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POUR UNE POLITIQUE QUÉBÉCOISE EN MATIÈRE D’ACCESSIBILITÉ ET D’USAGE DES PLANS D’EAU

Mémoire déposé à la Consultation publique sur la gestion de l’eau au Québec Bureau d’audiences publiques sur l’environnement Québec, novembre 1999

Table des matières
Le public n'a pas accès aux rives
Lacunes du droit québécois
Une pratique gouvernementale contraire à l’intérêt public
À l’origine, une législation plus soucieuse des droits publics
Le droit littoral ailleurs dans le monde
Aux Etats-Unis, la doctrine du « Public Trust »
De la nécessité d’agir
Recommandations

Le public n'a pas accès aux rives

Depuis deux décennies, les Québécois ont consacré plusieurs milliards de dollars à l’assainissement des eaux. Ces efforts portent maintenant fruit : la qualité de l’eau du fleuve Saint-Laurent et de nos grands cours d’eau navigables s’est grandement améliorée. De plus en plus de citoyens découvrent qu’ils peuvent d’ores et déjà tirer profit de l’investissement consenti. Ici, nous ne pensons pas tant à l’eau que l’on boit, que l’on embouteille, que l’on exporte, que l’on traite, mais à l’eau dans laquelle on se baigne, on pêche, à l’eau sur laquelle on fait du canot, du kayak, du dériveur, de la voile, en un mot à l’eau du fleuve, des lacs et des rivières considérée sous son aspect récréatif, en toutes saisons. Il va de soi que la pratique d’activités récréonautiques ou l’usage des surfaces glacées durant l’hiver nécessite la présence de nombreux accès publics et aménagés aux plans d’eau. On pourrait penser que le Québec étant faiblement peuplé, cette question ne se pose pas, mais ce serait oublier que, dans le cas de la vallée du Saint-Laurent, les deux tiers des Québécois (4,3 millions de personnes) habitent maintenant à l'intérieur d'une zone de 10 kilomètres de largeur le long des rives du fleuve. Il est probable que nous assisterons dans les prochaines décennies à un renforcement de cette tendance. Il en résulte que de larges sections du littoral fluvial sont pratiquement dépourvues d’accès publics en raison d’une occupation privative des rives. Dans l’Outaouais, par exemple, en dépit d’une abondance de lacs magnifiques situés à proximité d’importants centres urbains, il n’existe qu’un nombre infime d’accès publics aménagés. Quiconque n’a pas les moyens de posséder une résidence secondaire est privé de tout accès à des plans d’eau pourtant " publics ". La même chose est vraie de l’ensemble des zones un tant soit peu urbanisées. Une telle situation est rendue possible par l’état actuel de la législation québécoise ainsi que par une pratique gouvernementale qui va dans le sens contraire de l’usage public des plans d’eau, lequel constitue pourtant, dans le cas du fleuve Saint-Laurent, l’objectif ultime de la troisième phase de l’entente Canada-Québec sur le Saint-Laurent (Plan d’action Saint-Laurent Vision 2000-phase

Lacunes du droit québécois

Le Québec ne dispose d'aucune législation expresse quant à l'accès public aux rives. Les cours d’eau navigables et flottables font pourtant partie du domaine public et à cette propriété publique correspond, en principe, un accès public. En effet, l'article 920 du Code civil prévoit que " toute personne peut circuler sur les cours d'eau et les lacs ". Mais le problème est d’accéder à ces cours d’eau puisque ce même article soumet ce droit à d’importantes restrictions : à condition de pouvoir y accéder légalement, de ne pas porter atteinte aux droits des propriétaires riverains, de ne pas prendre pied sur les berges et de respecter les conditions de l'utilisation de l'eau ". Dans les nombreux endroits où l’on retrouve une occupation privative intense des rives, ces restrictions sont suffisantes pour priver la très grande majorité de la population de l'usage d'un bien qui, pourtant, lui appartient. Ici, contrairement à ce qui prévaut dans la plupart des pays occidentaux, le droit d'accès est un attribut de la propriété. La propriété privée étant le droit de priver les autres de l’usage d’un bien que l’on possède, un propriétaire riverain n'est donc aucunement tenu de tolérer que l’on passe sur sa propriété pour accéder à un cours d'eau et, ce, même si le cours d'eau est public. Le problème est connu depuis longtemps. Dès 1970, la Commission d’étude sur les problèmes juridiques de l’eau déplorait le fait que " …l’État, n’ayant jamais élaboré de véritable politique d’accessibilité au domaine public, a permis que ce dernier soit occupé à des fins privatives, qu’il soit enclavé par la propriété privée ou qu’il subisse des empiètements de toutes parts. Ces différentes formes d’appauvrissement du domaine public ont conduit à des situations de privilèges ; elles ont aussi rendu impossible l’exercice des droits publics en même temps qu’elles ont rendu plus difficile encore le développement des aménagements collectifs pour favoriser l’accès à l’eau. Cette même Commission y allait de très fortes recommandations en faveur de l’accessibilité des plans d’eau en proposant 21. Que l’accès aux étendues d’eau faisant partie du domaine public soit proclamé comme un droit fondamental que tout citoyen peut exercer sur les propriétés de l’État en conformité avec les normes d’affectation des cours d’eau et des lacs. 22. Que l’exercice de ce droit fondamental soit assuré par l’État sur toutes les terres publiques y compris celles présentement affectées par des baux de chasse et de pêche, des droits de coupe de bois et des baux miniers. (…) 27. Que soit prévu un mécanisme pour procéder à la récupération de terres riveraines privées afin d’assurer le droit fondamental d’accès à l’eau et de permettre à l’État d’assumer ses obligations. (…) 29. Que les droits d’usage s’exercent suivant certaines normes définies en fonction de l’intérêt de la collectivité et précisées dans la loi, dans les règlements ou permis. 30. Que soit reconnu le principe de l’égalité des droits d’usage. C’était là des recommandations qui, si elles avaient été prises en compte, auraient pu garantir les droits de l’ensemble de la population, laquelle a depuis ce temps consacré, comme nous l’avons déjà dit, des sommes considérables aux divers programmes d’assainissement des eaux. Malgré les recommandations de cette Commission et celles, 14 ans plus tard, du Conseil consultatif de l’environnement selon lequel le gouvernement devait " assurer par une loi appropriée la gestion publique de tout le littoral naturel " aucune loi ne vient protéger au Québec les droits de la majorité en cette matière. L’accès public dans les zones déjà urbanisées est laissé au soin des municipalités, dont on sait que le zonage qu’elles pratiquent est loin d’être une garantie de la préservation du caractère public du littora

Une pratique gouvernementale contraire à l’intérêt public

De plus, le gouvernement du Québec entretient, sur des zones de propriété publique, une politique qui contribue encore davantage à limiter l'accès général à l'eau. Le ministère de l'environnement consent en effet des " baux de grève " à des propriétaires riverains qui en font la demande. Pour une somme modique, ceux-ci peuvent louer un " lot de grève " sur la zone intertidale, laquelle fait normalement partie du domaine public. Ce bail leur permet d’utiliser le domaine hydrique public à des fins diverses : pour construire une rampe de mise à l’eau, un poste d’ancrage, mais aussi pour s’assurer de l’utilisation privative d’une plage. Ces baux permettent aux propriétaires d’utiliser le domaine hydrique publique pour les fins suivantes : maintenir un quai; maintenir un remblayage; ouvrages de flottage (barrage, glissoire, estacade, etc.); ouvrage de régularisation des eaux; ouvrage hydroélectrique; utilisation privative d’une plage; plage publique; ligne d’énergie; marina; rampe de mise à l’eau; aquaculture; poste d’ancrage; pont; abri pour bateaux Le locataire dispose alors de certains droits, dont celui d'interdire l'accès au terrain en question (Section II de la Loi sur le régime des eaux), ce qui a pour effet en certains endroits d'empêcher tout accès à la rive et de bloquer des projets communautaires qui pourraient favoriser l’accès public aux plans d’eau. Précisons qu’en date du 14 mai 1999, il y avait 3,758 baux de grève de concédés au Québec sur le domaine hydrique public. Les données fournies par le ministère de l’Environnement, groupées par municipalité régionale de comté, ne permettent pas de savoir combien de ces baux sont situés sur le Saint-Laurent. On sait cependant que 255 baux sont concédés sur le territoire de la Communauté urbaine de Montréal, plus précisément sur le fleuve, le lac des Deux Montagnes, le lac Saint-Louis et la Rivière des Prairies. Le territoire de la Communauté urbaine de Québec comprend pour sa part 18 de ces baux situés sur le fleuve Saint-Laurent, le lac Saint-Augustin ainsi que sur le lac Saint-Charles. Ce petit nombre s’explique par le fait que le Port de Québec détient la juridiction sur la quasi totalité du littoral de cette région. La Commission d’étude sur les problèmes juridiques de l’eau recommandait également que soit révisée cette pratique gouvernementale. On pouvait y lire : " La façon dont l’État a abordé l’accès jusqu’ici est fort déficiente et ne s’ajuste plus à la situation sociale actuelle. La situation privilégiée du riverain doit être revue, en même temps que toute la politique de concession de location des lots de grève et des lots en eau profonde. " On voit donc que l'état actuel du droit ainsi que la pratique de concession de baux sur le domaine public ne favorisent en rien l'accessibilité publique aux plans d'eau.

À l’origine, une législation plus soucieuse des droits publics

Pourtant, il y a déjà eu dans l’histoire du droit au Québec des mesures garantissant le caractère public des rives. Si l’Ordonnance De la Marine (1681) déclarait non aedificandi le littoral lui-même, elle avait été précédée d’une mesure législative particulière instituée par le Conseil souverain de la Nouvelle-France relativement au fleuve Saint-Laurent : " […] qu’il reste deux perches libres au-dessus des plus hautes marées, pour la liberté tant du passage des charrettes et bestiaux que de la navigation ". Ces deux perches de servitude équivalaient à 36 pieds, ce qui est d’ailleurs, il faut bien le voir, 36 pieds au-delà des limites de l’actuel domaine public maritime. La longue portée des Lois du Roy de France… « Le terrain public, au bord du fleuve, c’est trente pieds en haut des plus hautes marées. On n’a pas le droit de rien construire là, ça appartient à tout le monde… » Jean Naud, pilote, riverain du fleuve, à Deschambault, vers 1960. À partir de la défaite de 1760, le droit littoral s’orientera sur les intérêts commerciaux de l’époque, c’est-à-dire principalement ceux reliés au commerce du bois et à l’industrie navale. Ainsi, l’ancienne servitude de 36 pieds fut abolie en 1850 par une loi stipulant qu’ " aucune personne n’entrera ni ne passera […] le long d’aucune rivière ou ruisseau […] sans la permission du propriétaire… " . On s’aperçut rapidement que cette loi n’était pas à l’avantage des marchands qui devaient flotter le bois sur les cours d’eau. On s’empressa donc, dès l’année suivante, de l’amender par un autre texte législatif qui déclarait que les cours d’eau et leurs rives seront et resteront libres au public d’une manière aussi pleine et entière à toutes intentions quelconques, que si la clause ci-dessus récitée du susdit acte n’eut jamais été passée ou n’en eut jamais fait partie " . Cette loi, qui offrait des possibilités immenses, était beaucoup trop vague aux yeux des lumber lords, lesquels n’auront qu’à attendre 6 ans (S.C. 1857 (20 Vict.) c.40) pour que le législateur vienne préciser la notion d’utilisation " publique " des cours d’eau. Une utilisation publique des cours d’eau et de leurs rives, cela signifie " la navigation et le transport du bois " . Il y a donc déjà eu dans l’histoire du droit au Québec des mesures garantissant le caractère public des rives. Elles ont cependant été abolies sous la pression d’intérêts privés. L’état actuel du droit québécois, moins soucieux des droits publics que ne l’était le droit littoral français d’avant la défaite de 1760, apparaît encore plus aberrant lorsqu’on se livre à un court exercice de droit comparatif.

Le droit littoral ailleurs dans le monde

En France, le législateur a jugé nécessaire, à partir des années ’70, de renforcer le caractère public des plans d’eau et des accès à ceux-ci. C’est ainsi que les piétons (et non les véhicules motorisés) disposent d’un droit de passage paisible sur une bande de 3 mètres sur l’ensemble des propriétés situées sur le bord de mer (à cet égard, la seule présence d’un chien en liberté constitue une entrave à ce droit et est donc illégale). Cependant, c’est une chose de pouvoir circuler le long du rivage, c’en est une autre de pouvoir y accéder. En effet, en maints endroits, une occupation privative intense du bord de mer rendrait inopérant ce droit. C’est donc pour donner consistance à cette servitude de passage " longitudinale " que la loi du 3 janvier 1986 permet l’institution de passages " transversaux " pour accéder au rivage à partir d’une voie publique. Ce droit de passage peut se trouver sur un chemin privé s’il n’y a pas de voie publique à moins de 500 mètres. C’est l’État, à la demande du Conseil municipal concerné, qui détermine et aménage à ses frais cette servitude de passage. En ce qui concerne les plages (il faut d’ailleurs noter qu’en France la plupart des plages appartiennent au domaine public), cette liberté et cette gratuité d’accès s’appliquent en outre aux concessions de plages. Celles-ci, bien que privées et à but lucratif, doivent préserver " le libre usage par le public d’un espace d’une largeur significative tout le long de la mer " , cela conformément au principe énoncé dans la loi du 3 janvier 1986 selon lequel " l'usage libre et gratuit par le public constitue la destination fondamentale des plages ". Il est donc possible de déposer sa serviette et de se baigner gratuitement sur une plage concédée à une entreprise privée. La France n’est pas le seul pays d’Europe à avoir adopté de telles mesures favorisant l’accès aux rivages. Ainsi il existe, en Suède, un droit d’accès piétonnier au rivage à la condition de ne pas causer de dommages à la propriété ; en Irlande, les autorités locales peuvent négocier un droit de passage le long du rivage sur les propriétés privées; au Danemark, la loi prévoit un droit d’accès à pied pour se rendre au rivage et autorise même l’expropriation afin de créer un passage public alors que la loi espagnole confirme un droit de passage le long du rivage. Au-delà des chemins d’accès, de nombreux pays européens ont promulgué des interdits de construction sur le littoral non encore urbanisé. C’est le cas, entre autres, du Danemark, de la Suède, de l’Italie et de la France. Cette zone littorale non aedificandi n’est pas inférieure à 100 mètres. Dans le cas de la France, " c’est la loi-littoral du 3 janvier 1986 qui interdit définitivement, en dehors des espaces urbanisés, les constructions ou installations sur une bande de 100 mètres à compter de la limite haute du rivage ou des plus hautes eaux pour les plans d’eau intérieurs. Seules sont autorisées dans cette bande les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau, c’est-à-dire selon la jurisprudence, les ateliers de mareyage, les installations aquacoles, les hangars-ateliers de réparation navale ou l’édification d’un poste de surveillance de la plage. " Il va sans dire que de telles interdictions n’existent pas au Québec.

Aux Etats-Unis, la doctrine du « Public Trust »

Plus près de nous, les Américains se sont également préoccupés de favoriser l’accessibilité des plans d’eau. Aux États-Unis, l’État fédéral a adopté en 1972 le Coastal Zone Management Act qui définit les principes que doivent suivre les États concernés par la gestion côtière (27 États et 5 territoires insulaires). Il est stipulé notamment dans cette politique que les États doivent, s’ils veulent recevoir une aide fédérale dans le cadre de ces programmes, fournir " public access to the coasts for recreation purposes ". Les États accordent donc leur soutien aux collectivités soucieuses de récupérer l’usage public du littoral, cela en invoquant en particulier la doctrine du " Public Trust ". Cette doctrine, qui remonte au Code Justinien, pose que l’air, les cours d’eau et la mer (cela inclut les rivages) sont communs à toute l’humanité. Elle a été intégrée dans la Common Law anglaise et est maintenant appliquée par les tribunaux américains. Elle établit au fond que les gouvernements ne sont que les gestionnaires des ressources concernées, lesquelles appartiennent de plein droit aux citoyens. Les tribunaux ont en effet statué que les citoyens ont le droit d’utiliser les eaux et les terres adjacentes pour "fish, hunt, or bathe. ". L’espace intertidal ainsi qu’une partie de la plage au-dessus de celui-ci font ainsi partie du bien commun. > Haut de page < De la nécessité d’agir Le Québec accuse un retard considérable en matière de protection des accès publics au littoral. Or, il est important de d’assurer que les générations futures pourront jouir de ce bien inestimable. Un littoral accessible constitue également un attrait touristique d’importance. Des études américaines ont montré que les plages sont l’élément clé du tourisme; à titre d’exemple, les États côtiers reçoivent 85% de tous les revenus liés au tourisme aux États-Unis . Il est essentiel, dans la foulée des audiences publiques sur la gestion de l’eau, que des mesures législatives fermes soient adoptées afin de préserver les accès publics existants sur l’ensemble du littoral et de désenclaver celui-ci là où ces accès font défaut. Ainsi, nous proposons qu’un Groupe de travail soit mis sur pied afin de dresser un portrait clair de l’accessibilité des rives du Saint-Laurent, des cours d’eau navigables, des lacs, réservoirs et des autres plans d’eau, de procéder à un examen des législations étrangères en matière d’accès public à l’eau et de préservation du littoral et de définir le mandat d’un organisme analogue au Conservatoire du littoral en France. Cette unité aurait pour vocation unique la préservation et la mise en valeur des rivages et littoraux québécois dans le respect des intérêts du plus grand nombre. Les Québécois n’habiteront leur territoire que lorsqu’ils auront véritablement un accès libre et entier à celui-ci. La conservation du caractère public des rives est un enjeu national.

Recommandations

1) que soit complètement revue la politique de location de lots de grève, cela à partir du principe selon lequel désormais seule l’utilité publique justifie l’attribution de tels lots ;

2) que soit mis sur pied un Groupe de travail dont le mandat général sera de dresser un portrait clair de l’accessibilité aux plans d’eau du Québec, de proposer des améliorations législatives et de projeter la création d’un organisme permanent de préservation et de gestion des rivages et littoraux du Québec dans l’intérêt de la majorité de la population.

Rédaction: Stéphane BOUCHARD, Société des Gens de Baignade.

Annexes

Réponse du ministère de l'Environnement à une question posée par la SBG à la Commission sur la gestion de l'eau

Gouvernement du Québec
Ministère de l'Environnement
Direction des politiques du secteur municipal

Québec, le 14 mai 1999

Madame Hélène Marchand
Secrétaire de la Commission
Bureau d'audiences publiques sur l'environnement
625, rue Saint-Amable, 2' étage
Québec (Québec) GIR 2G5

Objet: Questions sur l'inventaire du statut légal des propriétés riveraines du Saint-Laurent ainsi que sur les législations actuellement en vigueur en matière d'accès publics aux rives.

Madame,

Au nom de la Commission sur la gestion de l'eau, le 13 avril dernier, vous m'avez écrit afin d'obtenir certaines informations sur notre gestion du domaine hydrique public. La présente vise à répondre à vos demandes. Votre première question concerne plus particulièrement le fleuve Saint-Laurent. Nous ne tenons pas un inventaire spécifique pour ce plan d'eau. Permettez-moi de vous expliquer notre système d'inventaire. D'abord, il faut savoir qu'il n'y a pas de liste officielle des plans d'eau (lac ou cours d'eau) dont le lit appartient au gouvernement. Je vous réfère aux articles 918 et 919 du Code civil du Québec (pour faciliter votre compréhension, je les reproduis en annexe 1). Le second de ces articles expose en quoi consiste le domaine hydrique public alors que le premier précise que les titres de l'État sont présumés. Ce sont les tribunaux qui décident de ce qui est ou non navigable. Pour cette raison, pour tout plan d'eau pour lequel il n'y a pas de jugement, notre gestion se fonde sur ce qu'elle pense que déciderait un tribunal. Le Service de la gestion du domaine hydrique public tient à jour une liste de ce que notre Administration estime navigable, les plans d'eau dont le lit, en raison des articles 918 et 919 précités, appartiendrait à l'État jusqu'à la ligne des hautes eaux. Cette liste ne constitue donc pas un inventaire officiel mais bien administratif seulement. Sur le lit de ces plans d'eau, nous concédons des droits. Normalement, il s'agit de vente, par lettres patentes ou par acte notarié, de bail ou encore de permis d'occupation (exemple : servitude). Ces actes sont conservés dans nos archives. Certains actes se trouvent aussi conservés dans des registres publics, comme celui des lettres patentes du ministère de la Justice (voir plus en détail en annexe 1). La situation du fleuve Saint-Laurent est la suivante. Étant un cours d'eau navigable, son lit fait partie du domaine public de l'État québécois, jusqu'à la ligne des hautes eaux, laquelle, pour le secteur où la marée se fait sentir jusqu'à Trois-Rivières), représente la ligne des plus hauts flots de mars. Une exception, le cas des havres publics; ils appartiennent à l'État canadien. Ces havres sont les portions du fleuve qui étaient, en 1867, couramment utilisées par le public à des fins de havres publics. Ces portions ne sont cependant pas désignées ni délimitées. Hormis ces seules portions non identifiées, à moins d'un titre exprès, le lit du fleuve, incluant l'estuaire et le golfe, constitue du domaine hydrique public et relève de notre gestion. Plus particulièrement pour le golfe, je vous réfère à l'article 1 de la Loi sur les terres du domaine public que je reproduis en annexe. Il y a plusieurs années, le ministère des Ressources naturelles (Service de l'intégrité du territoire) a dressé un inventaire des propriétés fédérales au Québec; cet inventaire englobait les propriétés en milieu hydrique. En annexe, sous le sous-titre " Notre gestion du domaine hydrique public ", je reproduis les articles 2, 2.1, 2.2 et 6 de la Loi sur le régime des eaux et l'article 13 de la Loi sur le ministère de l'Environnement et de la Faune. Ces articles fondent notre gestion sur le domaine hydrique public. J'ajoute, en annexe II, le texte du Règlement sur le domaine hydrique public. Votre seconde question a trait aux législations en matière d'accès publics aux rives. Il n'y en a pas. J'invite la Connnission à prendre connaissance d'un document en deux volumes produit par le Centre de recherche en droit public (Université de Montréal), Le droit québécois de l'eau (1979, Éditeur officiel). Ce document n'est plus disponible chez l'éditeur; on le trouve cependant dans les bibliothèques et les centres de documentation. Votre question y est abondamment traitée au chapitre sur le droit des riverains (Les droits individuels). Selon ce document, le public n'a pas accès aux rives; le droit d'accès appartiendrait aux riverains et il n'y a pas de loi là-dessus. Ce sont des règles qu'ont établies les tribunaux depuis très longtemps. Lorsque le public a eu accès à un plan d'eau, il bénéficie alors de certains droits reconnus par les tribunaux ou précisés par certaines lois. En annexe, je reproduis l'article 53 de la Loi sur les terres du domaine public, adopté en 1987 (on n'en parle donc pas dans le volume précédemment cité). Cet article autorise toute personne à passer sur les terres du domaine public. Il permet donc au public de passer, en bas de la ligne des hautes eaux, sur le lit des plans d'eau appartenant à l'État. On retrouve également l'article 920 du Code civil du Québec qui expose le droit du public de circuler en embarcation sur toute eau au Québec. Ces droits peuvent s'exercer si on a légalement accédé au plan d'eau, c'est-à-dire si on est riverain ou si un riverain nous a permis cet accès. Selon le document précédemment cité, l'accès public ne serait possible qu'à travers la propriété riveraine détenue par un organisme public qui permet cet accès. La troisième question de la commission a trait à nos baux. J'ai fait dresser un état, par MRC et par plan d'eau, du nombre de ces baux. Ceux-ci permettent l'utilisation du domaine hydrique public aux fins suivantes: maintenir un quai; maintenir un remblayage; ouvrages de flottage (barrage, glissoire, estacade, etc.); ouvrage de régularisation des eaux; ouvrage hydroélectrique; utilisation privative d'une plage; plage publique; ligne d'énergie; marina; rampe de mise à l'eau; aquaculture; poste d'ancrage; pont; abri pour bateaux. Vous trouverez, joint à la présente, en annexe 3 l'état du nombre de baux. Je souhaite que ces informations vous satisferont. Je suis à votre disposition pour en discuter ou pour tout complément d'information qui vous serait nécessaire.

Je vous prie d'agréer, Madame, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Le directeur, Jean Maurice Latulippe, avocat